PPP項(xiang)(xiang)目采(cai)購(gou)按照財政部的(de)相(xiang)關規定，需要(yao)全部強制性實(shi)施(shi)資(zi)(zi)格(ge)(ge)預(yu)審(shen)，但是(shi)在實(shi)際操(cao)作中，有些PPP項(xiang)(xiang)目并未(wei)實(shi)施(shi)資(zi)(zi)格(ge)(ge)預(yu)審(shen)。因(yin)此，有必要(yao)從(cong)資(zi)(zi)格(ge)(ge)預(yu)審(shen)的(de)上位法依據、設置資(zi)(zi)格(ge)(ge)預(yu)審(shen)的(de)立法意圖、資(zi)(zi)格(ge)(ge)預(yu)審(shen)的(de)利弊(bi)、PPP項(xiang)(xiang)目的(de)特殊(shu)性、PPP項(xiang)(xiang)目的(de)采(cai)購(gou)方(fang)式等(deng)予以分析(xi)、反思。通過(guo)分析(xi)研(yan)究，筆者認為，應還(huan)權(quan)于招標(biao)(biao)人(ren)（采(cai)購(gou)人(ren)），由(you)招標(biao)(biao)人(ren)（采(cai)購(gou)人(ren)）自行決定是(shi)否實(shi)施(shi)資(zi)(zi)格(ge)(ge)預(yu)審(shen)為妥。
矛盾：實際操作與有關規定不一致
2014年12月31日，為(wei)了(le)貫徹落實(shi)《國(guo)務院關(guan)于創新重點領域投融資(zi)(zi)機(ji)制鼓(gu)勵(li)社(she)會(hui)(hui)投資(zi)(zi)的指導(dao)意見》（國(guo)發(fa)〔2014〕60號），推廣(guang)政(zheng)(zheng)府(fu)和(he)社(she)會(hui)(hui)資(zi)(zi)本合作(zuo)(zuo)（PPP）模式(shi)，規(gui)范PPP項(xiang)(xiang)目(mu)政(zheng)(zheng)府(fu)采(cai)(cai)購(gou)(gou)行為(wei)，財政(zheng)(zheng)部根據(ju)《中華(hua)人民共和(he)國(guo)政(zheng)(zheng)府(fu)采(cai)(cai)購(gou)(gou)法(fa)》和(he)有關(guan)法(fa)律法(fa)規(gui)，制定(ding)并(bing)印(yin)發(fa)了(le)《政(zheng)(zheng)府(fu)和(he)社(she)會(hui)(hui)資(zi)(zi)本合作(zuo)(zuo)項(xiang)(xiang)目(mu)政(zheng)(zheng)府(fu)采(cai)(cai)購(gou)(gou)管理辦法(fa)》（財庫(ku)〔2014〕215號），該(gai)辦法(fa)第五條規(gui)定(ding)：“PPP項(xiang)(xiang)目(mu)采(cai)(cai)購(gou)(gou)應(ying)(ying)當實(shi)行資(zi)(zi)格預(yu)審。項(xiang)(xiang)目(mu)實(shi)施機(ji)構應(ying)(ying)當根據(ju)項(xiang)(xiang)目(mu)需要準備資(zi)(zi)格預(yu)審文件(jian)，發(fa)布資(zi)(zi)格預(yu)審公告，邀請社(she)會(hui)(hui)資(zi)(zi)本和(he)與其合作(zuo)(zuo)的金融機(ji)構參與資(zi)(zi)格預(yu)審，驗證項(xiang)(xiang)目(mu)能否獲得(de)社(she)會(hui)(hui)資(zi)(zi)本響應(ying)(ying)和(he)實(shi)現充(chong)分競(jing)爭。”這表明，按照財政(zheng)(zheng)部的規(gui)定(ding)，PPP項(xiang)(xiang)目(mu)采(cai)(cai)購(gou)(gou)必須實(shi)行資(zi)(zi)格預(yu)審，資(zi)(zi)格預(yu)審為(wei)“規(gui)定(ding)動作(zuo)(zuo)”，必不可少，且強制使(shi)用。
但是，在PPP項目(mu)(mu)采購的(de)具體實(shi)施(shi)過程之中(zhong)(zhong)，又(you)有一些項目(mu)(mu)并未嚴格(ge)(ge)(ge)實(shi)施(shi)資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預(yu)審(shen)，而是采用資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)后(hou)審(shen)或者模糊用語的(de)“資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)審(shen)查”。比(bi)如，2015年11月2日(ri)貴(gui)(gui)州省交通運輸廳委托的(de)代理機構四川國泰(tai)工程管理咨詢有限公(gong)(gong)(gong)司在貴(gui)(gui)州省公(gong)(gong)(gong)共(gong)資(zi)(zi)(zi)(zi)源交易(yi)(yi)中(zhong)(zhong)心(xin)網(wang)(wang)站上(shang)發(fa)布(bu)的(de)《貴(gui)(gui)州省銅仁至懷化(hua)高速公(gong)(gong)(gong)路（銅仁段）PPP項目(mu)(mu)社(she)會資(zi)(zi)(zi)(zi)本招標(biao)(biao)公(gong)(gong)(gong)告》中(zhong)(zhong)就(jiu)明文(wen)規(gui)定(ding)：“現對本項目(mu)(mu)的(de)社(she)會資(zi)(zi)(zi)(zi)本進行公(gong)(gong)(gong)開招標(biao)(biao)，實(shi)行資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)后(hou)審(shen)。”又(you)如：2015年9月10日(ri)貴(gui)(gui)州宏財投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)集團有限責(ze)任(ren)公(gong)(gong)(gong)司委托的(de)代理機構貴(gui)(gui)州萬和工程招標(biao)(biao)代理造價咨詢有限責(ze)任(ren)公(gong)(gong)(gong)司在貴(gui)(gui)州省公(gong)(gong)(gong)共(gong)資(zi)(zi)(zi)(zi)源交易(yi)(yi)中(zhong)(zhong)心(xin)網(wang)(wang)站上(shang)發(fa)布(bu)的(de)《盤縣2015年城關鎮片區棚戶區改(gai)造項目(mu)(mu)PPP投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)合作人競爭性磋(cuo)商(shang)公(gong)(gong)(gong)告》第3.5條就(jiu)明文(wen)規(gui)定(ding)“本項目(mu)(mu)磋(cuo)商(shang)采用資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)審(shen)查方(fang)式”。
一邊是《政府和(he)社會資(zi)(zi)(zi)(zi)本合作(zuo)(zuo)項目政府采(cai)購管(guan)理(li)辦法》強制要求實(shi)施資(zi)(zi)(zi)(zi)格預(yu)審(shen)(shen)(shen)，另一邊是實(shi)際工作(zuo)(zuo)中要么資(zi)(zi)(zi)(zi)格預(yu)審(shen)(shen)(shen)、要么資(zi)(zi)(zi)(zi)格后審(shen)(shen)(shen)，甚至是既不寫(xie)明(ming)是資(zi)(zi)(zi)(zi)格預(yu)審(shen)(shen)(shen)還是資(zi)(zi)(zi)(zi)格后審(shen)(shen)(shen)，而籠統規(gui)(gui)定為資(zi)(zi)(zi)(zi)格審(shen)(shen)(shen)查。對(dui)于國(guo)家(jia)(jia)政策規(gui)(gui)定與實(shi)際操作(zuo)(zuo)之間的不一致，需要予以反思，究竟是國(guo)家(jia)(jia)政策規(gui)(gui)定的不合理(li)，還是實(shi)際操作(zuo)(zuo)的不合法、不合規(gui)(gui)？
反思：強制實施資格預審的合法性反思
首先，政策法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)制(zhi)(zhi)定(ding)(ding)(ding)須維(wei)護社(she)會(hui)主義法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)制(zhi)(zhi)的(de)(de)統一(yi)。根據《中(zhong)華人(ren)民(min)共和(he)國(guo)(guo)立(li)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)》第四條的(de)(de)規(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)：“立(li)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)應當依照法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)定(ding)(ding)(ding)的(de)(de)權限(xian)和(he)程(cheng)序(xu)，從國(guo)(guo)家整體利益出(chu)發，維(wei)護社(she)會(hui)主義法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)制(zhi)(zhi)的(de)(de)統一(yi)和(he)尊嚴。”為了(le)維(wei)護社(she)會(hui)主義法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)制(zhi)(zhi)的(de)(de)統一(yi)，立(li)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)時必須遵(zun)循下位(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)根據上(shang)位(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)予以制(zhi)(zhi)定(ding)(ding)(ding)的(de)(de)原則。如國(guo)(guo)務院制(zhi)(zhi)定(ding)(ding)(ding)行(xing)政法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)，必須根據憲(xian)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)和(he)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律制(zhi)(zhi)定(ding)(ding)(ding)；省、自治區、直轄(xia)市的(de)(de)人(ren)民(min)代表大會(hui)及其常務委員會(hui)制(zhi)(zhi)定(ding)(ding)(ding)地方性(xing)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)，一(yi)是要(yao)(yao)根據本行(xing)政區域的(de)(de)具體情(qing)況(kuang)和(he)實際需要(yao)(yao)，二是要(yao)(yao)在不同憲(xian)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)、法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律、行(xing)政法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)相抵觸的(de)(de)前提下制(zhi)(zhi)定(ding)(ding)(ding)；國(guo)(guo)務院各部(bu)、委員會(hui)、中(zhong)國(guo)(guo)人(ren)民(min)銀行(xing)、審計署和(he)具有(you)行(xing)政管理職能的(de)(de)直屬機構制(zhi)(zhi)定(ding)(ding)(ding)規(gui)(gui)章，要(yao)(yao)根據法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律和(he)國(guo)(guo)務院的(de)(de)行(xing)政法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)、決定(ding)(ding)(ding)、命令，在本部(bu)門的(de)(de)權限(xian)范圍內(nei)制(zhi)(zhi)定(ding)(ding)(ding)。
《政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)和社(she)(she)會(hui)(hui)資本合作項(xiang)目政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)采購管(guan)理辦法》由(you)財政(zheng)(zheng)(zheng)部(bu)(bu)制定(ding)，其(qi)制定(ding)時也須“維護(hu)社(she)(she)會(hui)(hui)主義法制的(de)統一”，也須根據法律和國(guo)務院的(de)行政(zheng)(zheng)(zheng)法規(gui)、決定(ding)、命令(ling)以(yi)及財政(zheng)(zheng)(zheng)部(bu)(bu)的(de)規(gui)章等予以(yi)制定(ding)。那么，《政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)和社(she)(she)會(hui)(hui)資本合作項(xiang)目政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)采購管(guan)理辦法》強制要求(qiu)實施資格(ge)預審，是否(fou)有上位法的(de)依據呢？
其次，對(dui)PPP項目強制實施資格預審的上位法(fa)審思。
自2000年1月1日起施行(xing)的(de)《中(zhong)華人民(min)共(gong)和國招(zhao)標(biao)投(tou)(tou)標(biao)法》第十(shi)八(ba)條(tiao)第一款的(de)規(gui)定(ding)：“招(zhao)標(biao)人可以根據(ju)招(zhao)標(biao)項(xiang)目本身的(de)要求(qiu)，在招(zhao)標(biao)公告(gao)或(huo)者投(tou)(tou)標(biao)邀請書(shu)中(zhong)，要求(qiu)潛在投(tou)(tou)標(biao)人提供有關資質(zhi)證明文件和業(ye)績情(qing)況(kuang)，并對(dui)潛在投(tou)(tou)標(biao)人進行(xing)資格審查；國家對(dui)投(tou)(tou)標(biao)人的(de)資格條(tiao)件有規(gui)定(ding)的(de)，依照其規(gui)定(ding)。”可以看出，《中(zhong)華人民(min)共(gong)和國招(zhao)標(biao)投(tou)(tou)標(biao)法》并未規(gui)定(ding)“資格預審”或(huo)“資格后審”，只規(gui)定(ding)了“資格審查”，也就談不上強制要求(qiu)實施資格預審。
自2003年1月1日起施行(xing)的(de)《中(zhong)華人(ren)民(min)共(gong)和國(guo)政(zheng)府采購(gou)法(fa)》也(ye)(ye)與《中(zhong)華人(ren)民(min)共(gong)和國(guo)招(zhao)標投標法(fa)》對(dui)此(ci)的(de)規(gui)定(ding)(ding)(ding)基(ji)本一致，即(ji)也(ye)(ye)并(bing)未規(gui)定(ding)(ding)(ding)“資(zi)格預(yu)審(shen)”或“資(zi)格后審(shen)”，只(zhi)規(gui)定(ding)(ding)(ding)了“資(zi)格審(shen)查(cha)”，當然也(ye)(ye)就談不上強(qiang)制要(yao)求實施資(zi)格預(yu)審(shen)。《中(zhong)華人(ren)民(min)共(gong)和國(guo)政(zheng)府采購(gou)法(fa)》第二(er)十三條的(de)規(gui)定(ding)(ding)(ding)：“采購(gou)人(ren)可以要(yao)求參加政(zheng)府采購(gou)的(de)供應商(shang)提供有關(guan)資(zi)質證明文(wen)件和業績情況，并(bing)根據本法(fa)規(gui)定(ding)(ding)(ding)的(de)供應商(shang)條件和采購(gou)項目對(dui)供應商(shang)的(de)特定(ding)(ding)(ding)要(yao)求，對(dui)供應商(shang)的(de)資(zi)格進(jin)行(xing)審(shen)查(cha)。”
自(zi)2012年(nian)2月1日起施行(xing)的(de)《中華人(ren)民共和(he)國招(zhao)標(biao)(biao)(biao)投標(biao)(biao)(biao)法(fa)(fa)實施條(tiao)例(li)》第十五條(tiao)第二(er)款規(gui)定(ding)：“招(zhao)標(biao)(biao)(biao)人(ren)采(cai)(cai)用資(zi)(zi)格(ge)預(yu)(yu)(yu)(yu)審(shen)辦(ban)法(fa)(fa)對潛(qian)在(zai)投標(biao)(biao)(biao)人(ren)進行(xing)資(zi)(zi)格(ge)審(shen)查的(de)，應當發布資(zi)(zi)格(ge)預(yu)(yu)(yu)(yu)審(shen)公告、編(bian)制資(zi)(zi)格(ge)預(yu)(yu)(yu)(yu)審(shen)文件。”可見，《中華人(ren)民共和(he)國招(zhao)標(biao)(biao)(biao)投標(biao)(biao)(biao)法(fa)(fa)實施條(tiao)例(li)》明(ming)確規(gui)定(ding)了“資(zi)(zi)格(ge)預(yu)(yu)(yu)(yu)審(shen)”，但并(bing)沒有(you)規(gui)定(ding)招(zhao)標(biao)(biao)(biao)人(ren)必(bi)須強制實施資(zi)(zi)格(ge)預(yu)(yu)(yu)(yu)審(shen)，而(er)(er)是將是否(fou)(fou)實施資(zi)(zi)格(ge)預(yu)(yu)(yu)(yu)審(shen)的(de)權力和(he)權利(li)賦予給了招(zhao)標(biao)(biao)(biao)人(ren)，由(you)招(zhao)標(biao)(biao)(biao)人(ren)自(zi)行(xing)決定(ding)。換言(yan)之，是否(fou)(fou)采(cai)(cai)取資(zi)(zi)格(ge)預(yu)(yu)(yu)(yu)審(shen)是《中華人(ren)民共和(he)國招(zhao)標(biao)(biao)(biao)投標(biao)(biao)(biao)法(fa)(fa)實施條(tiao)例(li)》賦予招(zhao)標(biao)(biao)(biao)人(ren)的(de)權利(li)，而(er)(er)不是《政府(fu)和(he)社會資(zi)(zi)本合作項目政府(fu)采(cai)(cai)購管理(li)辦(ban)法(fa)(fa)》要(yao)求招(zhao)標(biao)(biao)(biao)人(ren)（采(cai)(cai)購人(ren)）的(de)義務。
自(zi)2015年(nian)3月1日起施行的(de)(de)(de)《中華人民(min)(min)共和國政府采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)法實(shi)施條(tiao)(tiao)例(li)》也(ye)與《中華人民(min)(min)共和國招(zhao)標(biao)投標(biao)法實(shi)施條(tiao)(tiao)例(li)》對(dui)(dui)此的(de)(de)(de)規(gui)定(ding)基本(ben)一(yi)致，即雖然明確規(gui)定(ding)了“資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)預審(shen)(shen)”，但并沒有規(gui)定(ding)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)人必須(xu)強制實(shi)施資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)預審(shen)(shen)，而是將是否實(shi)施資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)預審(shen)(shen)的(de)(de)(de)權力和權利賦予給(gei)了采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)人，由(you)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)人自(zi)行決定(ding)。其第二(er)十一(yi)條(tiao)(tiao)第一(yi)款規(gui)定(ding)：“采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)人或者(zhe)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)代(dai)理機構對(dui)(dui)供(gong)應商進(jin)(jin)行資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)預審(shen)(shen)的(de)(de)(de)，資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)預審(shen)(shen)公告應當(dang)在省級以上(shang)人民(min)(min)政府財政部門指定(ding)的(de)(de)(de)媒體上(shang)發(fa)布。已進(jin)(jin)行資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)預審(shen)(shen)的(de)(de)(de)，評審(shen)(shen)階(jie)段可以不再對(dui)(dui)供(gong)應商資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)進(jin)(jin)行審(shen)(shen)查。資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)預審(shen)(shen)合格(ge)的(de)(de)(de)供(gong)應商在評審(shen)(shen)階(jie)段資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)發(fa)生(sheng)變化(hua)的(de)(de)(de)，應當(dang)通知采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)人和采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)代(dai)理機構。”
自2014年(nian)2月1日(ri)起施行的《政府(fu)采(cai)購(gou)(gou)非(fei)招標(biao)采(cai)購(gou)(gou)方式(shi)管理辦法(fa)》（財政部令第74號）并無“資格預審”一詞。
自 2014年2月1日起(qi)施(shi)行的(de)(de)(de)《政(zheng)府(fu)采(cai)購(gou)貨物和(he)服務招(zhao)標投(tou)標管(guan)理辦(ban)法》（財政(zheng)部(bu)(bu)令第18號）明確規(gui)定了“資(zi)(zi)格(ge)預(yu)審(shen)”，但也只(zhi)是(shi)要求(qiu)(qiu)政(zheng)府(fu)采(cai)購(gou)貨物和(he)服務采(cai)用(yong)邀(yao)請招(zhao)標的(de)(de)(de)方式時，才(cai)必須強制實施(shi)資(zi)(zi)格(ge)預(yu)審(shen)，對于(yu)公開(kai)招(zhao)標采(cai)購(gou)貨物和(he)服務，則并(bing)無(wu)強制實施(shi)資(zi)(zi)格(ge)預(yu)審(shen)的(de)(de)(de)要求(qiu)(qiu)。其第十(shi)五條規(gui)定：“采(cai)用(yong)邀(yao)請招(zhao)標方式采(cai)購(gou)的(de)(de)(de)，招(zhao)標采(cai)購(gou)單(dan)位(wei)應當(dang)在(zai)省級以上人民(min)政(zheng)府(fu)財政(zheng)部(bu)(bu)門指定的(de)(de)(de)政(zheng)府(fu)采(cai)購(gou)信息媒體發布資(zi)(zi)格(ge)預(yu)審(shen)公告，公布投(tou)標人資(zi)(zi)格(ge)條件(jian)，資(zi)(zi)格(ge)預(yu)審(shen)公告的(de)(de)(de)期限不得少于(yu)七個工作日。”
最(zui)后，PPP項(xiang)目強制實(shi)施資格預審尚(shang)無充分的(de)上位法依據。
前述法律、行政(zheng)(zheng)法規(gui)、規(gui)章，均(jun)屬(shu)于《政(zheng)(zheng)府和社會(hui)資本合作項(xiang)目政(zheng)(zheng)府采(cai)(cai)購(gou)管理辦(ban)法》的(de)上位法，但只有(you)《政(zheng)(zheng)府采(cai)(cai)購(gou)貨物和服務(wu)招標投標管理辦(ban)法》規(gui)定邀(yao)請招標采(cai)(cai)購(gou)貨物和服務(wu)時，才(cai)必須實施資格預審(shen)。而PPP項(xiang)目與貨物或服務(wu)采(cai)(cai)購(gou)項(xiang)目之間并不能劃等號，PPP項(xiang)目的(de)采(cai)(cai)購(gou)方式(shi)與邀(yao)請招標之間，也不能劃等號，PPP項(xiang)目的(de)采(cai)(cai)購(gou)方式(shi)，有(you)公開招標、邀(yao)請招標、競爭性磋商、競爭性談(tan)判、單(dan)一來源采(cai)(cai)購(gou)等眾多方式(shi)。
雖然早于(yu)《政(zheng)(zheng)府(fu)和(he)社會(hui)資(zi)(zi)(zi)本(ben)合作(zuo)(zuo)項目(mu)(mu)政(zheng)(zheng)府(fu)采(cai)購(gou)(gou)管理辦法》（2014年(nian)12月31日發(fa)布(bu)）發(fa)布(bu)的(de)《財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)部關于(yu)印發(fa)政(zheng)(zheng)府(fu)和(he)社會(hui)資(zi)(zi)(zi)本(ben)合作(zuo)(zuo)模式操作(zuo)(zuo)指(zhi)南(nan)（試(shi)行(xing)）的(de)通知》（財(cai)(cai)金(jin)〔2014〕113號，2014年(nian)11月29日發(fa)布(bu)）第十三(san)條明確規定：“項目(mu)(mu)實施機構應(ying)(ying)根據項目(mu)(mu)需要準備(bei)資(zi)(zi)(zi)格(ge)預(yu)審(shen)文件，發(fa)布(bu)資(zi)(zi)(zi)格(ge)預(yu)審(shen)公(gong)告(gao)，邀請社會(hui)資(zi)(zi)(zi)本(ben)和(he)與其合作(zuo)(zuo)的(de)金(jin)融機構參(can)與資(zi)(zi)(zi)格(ge)預(yu)審(shen)，驗證項目(mu)(mu)能(neng)否(fou)獲得社會(hui)資(zi)(zi)(zi)本(ben)響應(ying)(ying)和(he)實現充(chong)分競(jing)爭，并將資(zi)(zi)(zi)格(ge)預(yu)審(shen)的(de)評(ping)審(shen)報告(gao)提交財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)部門（政(zheng)(zheng)府(fu)和(he)社會(hui)資(zi)(zi)(zi)本(ben)合作(zuo)(zuo)中(zhong)心）備(bei)案。”但是，《政(zheng)(zheng)府(fu)和(he)社會(hui)資(zi)(zi)(zi)本(ben)合作(zuo)(zuo)項目(mu)(mu)政(zheng)(zheng)府(fu)采(cai)購(gou)(gou)管理辦法》和(he)《財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)部關于(yu)印發(fa)政(zheng)(zheng)府(fu)和(he)社會(hui)資(zi)(zi)(zi)本(ben)合作(zuo)(zuo)模式操作(zuo)(zuo)指(zhi)南(nan)（試(shi)行(xing)）的(de)通知》均由財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)部制(zhi)定，且均屬于(yu)政(zheng)(zheng)策(ce)性文件，效力層級相同，不能(neng)作(zuo)(zuo)為(wei)制(zhi)定的(de)依(yi)據。
因此，從對上位法的依據進行分(fen)析可知，《政(zheng)府(fu)(fu)和社會資本合作項目政(zheng)府(fu)(fu)采購管理(li)辦(ban)法》強制(zhi)要(yao)求所有(you)PPP項目均實施資格預審，并未有(you)充分(fen)的上位法依據作為支撐，與上位法之間的規定出現了不(bu)一致。
利弊：實施資格預審的利弊分析
首先，研(yan)究一下實(shi)(shi)(shi)(shi)施資(zi)格預(yu)(yu)審(shen)(shen)的(de)立法(fa)意圖。從前文所述可知，《中(zhong)華(hua)(hua)人(ren)民(min)(min)(min)共和(he)國(guo)(guo)政(zheng)府(fu)采(cai)購(gou)(gou)法(fa)》與《中(zhong)華(hua)(hua)人(ren)民(min)(min)(min)共和(he)國(guo)(guo)招(zhao)標投標法(fa)》均未明(ming)文規(gui)定(ding)“資(zi)格預(yu)(yu)審(shen)(shen)”，一直到10余年(nian)后實(shi)(shi)(shi)(shi)施的(de)《中(zhong)華(hua)(hua)人(ren)民(min)(min)(min)共和(he)國(guo)(guo)政(zheng)府(fu)采(cai)購(gou)(gou)法(fa)實(shi)(shi)(shi)(shi)施條(tiao)例》和(he)《中(zhong)華(hua)(hua)人(ren)民(min)(min)(min)共和(he)國(guo)(guo)招(zhao)標投標法(fa)實(shi)(shi)(shi)(shi)施條(tiao)例》，才明(ming)文提出“資(zi)格預(yu)(yu)審(shen)(shen)”，但也(ye)均未強(qiang)制要求必須實(shi)(shi)(shi)(shi)施“資(zi)格預(yu)(yu)審(shen)(shen)”。
對于為何實施“資格預審”，有關部門做出以下解釋：
其一(yi)(yi)，在國家(jia)發展和(he)(he)(he)改(gai)革委員會法(fa)規(gui)司(si)(si)、國務(wu)院法(fa)制辦(ban)公(gong)室(shi)財金司(si)(si)、監(jian)察部執法(fa)監(jian)察司(si)(si)聯(lian)合編(bian)著的(de)《中(zhong)(zhong)(zhong)華人(ren)民共(gong)和(he)(he)(he)國招標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)投標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)法(fa)實施(shi)條(tiao)(tiao)(tiao)例釋義(yi)》一(yi)(yi)書第40頁中(zhong)(zhong)(zhong)釋義(yi)為(wei)：“資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預(yu)審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)的(de)目(mu)的(de)是為(wei)了篩選出滿足招標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)項目(mu)所(suo)需資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)、能(neng)力和(he)(he)(he)有(you)參(can)與招標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)項目(mu)投標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)意愿的(de)潛(qian)在投標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)人(ren)，最大限度地調動投標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)人(ren)挖掘潛(qian)能(neng)，提高(gao)競(jing)(jing)爭(zheng)效(xiao)(xiao)果。對(dui)(dui)潛(qian)在投標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)人(ren)數(shu)量過(guo)多或(huo)(huo)者(zhe)大型復雜等單一(yi)(yi)特征明(ming)顯(xian)的(de)項目(mu)，以及(ji)投標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)文(wen)件(jian)編(bian)制成本(ben)高(gao)的(de)項目(mu)，資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預(yu)審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)還可以有(you)效(xiao)(xiao)降低招投標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)的(de)社會成本(ben)，提高(gao)評標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)效(xiao)(xiao)率。”另外，對(dui)(dui)于(yu)(yu)《中(zhong)(zhong)(zhong)華人(ren)民共(gong)和(he)(he)(he)國招標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)投標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)法(fa)實施(shi)條(tiao)(tiao)(tiao)例》對(dui)(dui)于(yu)(yu)資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預(yu)審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)的(de)眾多條(tiao)(tiao)(tiao)文(wen)規(gui)定(ding)，它們還特別(bie)說(shuo)明(ming)兩點：一(yi)(yi)是《條(tiao)(tiao)(tiao)例》（即《中(zhong)(zhong)(zhong)華人(ren)民共(gong)和(he)(he)(he)國招標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)投標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)法(fa)實施(shi)條(tiao)(tiao)(tiao)例》）未對(dui)(dui)資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預(yu)審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)和(he)(he)(he)資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)后審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)作傾向性規(gui)定(ding)。雖(sui)然《條(tiao)(tiao)(tiao)例》關于(yu)(yu)資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預(yu)審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)的(de)規(gui)定(ding)遠多于(yu)(yu)資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)后審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)，并不(bu)意味著《條(tiao)(tiao)(tiao)例》更(geng)重視或(huo)(huo)者(zhe)鼓勵資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預(yu)審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)。《條(tiao)(tiao)(tiao)例》對(dui)(dui)資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預(yu)審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)規(gui)定(ding)的(de)內(nei)容之所(suo)以多于(yu)(yu)資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)后審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)，主(zhu)(zhu)要(yao)(yao)原因(yin)是資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預(yu)審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)需要(yao)(yao)經(jing)過(guo)公(gong)告(gao)發布、預(yu)審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)文(wen)件(jian)編(bian)制發售(shou)、澄清說(shuo)明(ming)、預(yu)審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)文(wen)件(jian)編(bian)制提交、資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)查等一(yi)(yi)系列(lie)流程，而根據《條(tiao)(tiao)(tiao)例》第20條(tiao)(tiao)(tiao)規(gui)定(ding)，資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)后審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)屬于(yu)(yu)評標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)工(gong)作的(de)一(yi)(yi)部分，適用(yong)現行有(you)關評標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)的(de)規(gui)定(ding)即可。二是采(cai)用(yong)何種資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)查方式由招標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)人(ren)根據實際(ji)自主(zhu)(zhu)確定(ding)。在什么情況下采(cai)用(yong)資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預(yu)審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)？世界銀行的(de)相關規(gui)定(ding)可供參(can)考。世界銀行《貨物(wu)、工(gong)程和(he)(he)(he)非咨詢服(fu)務(wu)采(cai)購指南(nan)》第2.9款(kuan)規(gui)定(ding)：通常對(dui)(dui)于(yu)(yu)大型或(huo)(huo)復雜的(de)工(gong)程，或(huo)(huo)在準備(bei)(bei)詳(xiang)細的(de)投標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)文(wen)件(jian)成本(ben)很(hen)高(gao)不(bu)利于(yu)(yu)競(jing)(jing)爭(zheng)的(de)情況下，諸如專(zhuan)為(wei)用(yong)戶設(she)(she)計的(de)設(she)(she)備(bei)(bei)、工(gong)業(ye)成套設(she)(she)備(bei)(bei)、專(zhuan)業(ye)化(hua)服(fu)務(wu)以及(ji)交鑰匙合同(tong)、設(she)(she)計和(he)(he)(he)施(shi)工(gong)合同(tong)或(huo)(huo)管(guan)理承包等，對(dui)(dui)投標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)人(ren)進行資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預(yu)審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)是必要(yao)(yao)的(de)。國際(ji)咨詢工(gong)程師聯(lian)合會（FIDIC）在《FIDIC招標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)程序(xu)》中(zhong)(zhong)(zhong)也將資(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預(yu)審(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)(shen)列(lie)為(wei)其推薦的(de)招投標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)程序(xu)的(de)一(yi)(yi)個主(zhu)(zhu)要(yao)(yao)環節(jie)。但不(bu)是強制要(yao)(yao)求的(de)環節(jie)。
其二，在財政部(bu)國(guo)(guo)庫(ku)司(si)(si)、財政部(bu)條(tiao)法(fa)司(si)(si)、財政部(bu)政府采(cai)購管理(li)辦公室、國(guo)(guo)務院法(fa)制(zhi)辦公室財金司(si)(si)聯合編著(zhu)的(de)《中華人(ren)民共和國(guo)(guo)政府采(cai)購法(fa)實施條(tiao)例釋(shi)義》一(yi)書第80頁釋(shi)義為：“采(cai)購人(ren)可(ke)以(yi)要(yao)求(qiu)參加政府采(cai)購活動的(de)供應商提(ti)供有(you)關資(zi)(zi)(zi)質證明文件(jian)和業績情(qing)況，并根(gen)據本(ben)法(fa)規定的(de)供應商條(tiao)件(jian)和采(cai)購項目對供應商的(de)特定要(yao)求(qiu)，對供應商的(de)資(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)進行審(shen)查。需要(yao)說明的(de)是(shi)，實踐中很多人(ren)認為資(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)預(yu)審(shen)只(zhi)適用(yong)于(yu)邀請(qing)招標，這是(shi)一(yi)種(zhong)誤解。資(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)預(yu)審(shen)是(shi)采(cai)購程序中一(yi)個(ge)獨立的(de)環節。除單一(yi)來(lai)源采(cai)購外，其他采(cai)購方式均(jun)可(ke)適用(yong)，具體由采(cai)購人(ren)或者采(cai)購代理(li)機構酌(zhuo)情(qing)決定。”
因此，對于《政府和社(she)會(hui)資(zi)(zi)本合作項(xiang)目政府采(cai)購(gou)(gou)管(guan)理(li)辦法》強制要(yao)求(qiu)所(suo)有PPP項(xiang)目均實(shi)施資(zi)(zi)格預(yu)審，與國家對“資(zi)(zi)格預(yu)審”的(de)立法意(yi)圖也并不完全一致，在(zai)PPP項(xiang)目采(cai)購(gou)(gou)中，如果采(cai)用(yong)單一來(lai)源(yuan)的(de)方式采(cai)購(gou)(gou)社(she)會(hui)資(zi)(zi)本方，是不需要(yao)實(shi)施資(zi)(zi)格預(yu)審的(de)，因為(wei)僅(jin)此一家。
其次，實施資格預審(shen)的有利之(zhi)處。資格預審(shen)，從某種意義上(shang)說(shuo)，它(ta)把招標(biao)程序分為兩(liang)個(ge)階段，第一個(ge)階段是選(xuan)擇(ze)“合格的潛(qian)在(zai)投標(biao)人(ren)”，第二(er)個(ge)階段是選(xuan)擇(ze)“最(zui)優的投標(biao)要(yao)(yao)約”。資格預審(shen)的利，主要(yao)(yao)體現在(zai)以(yi)下方面：
一(yi)是能(neng)夠確保(bao)招投(tou)標(biao)(biao)(biao)活動(dong)的(de)(de)競爭(zheng)效率。當(dang)競爭(zheng)是在(zai)具(ju)有同比競爭(zheng)力(li)的(de)(de)投(tou)標(biao)(biao)(biao)人之間進行時，才能(neng)最(zui)大限(xian)度地(di)調動(dong)相(xiang)互競爭(zheng)的(de)(de)投(tou)標(biao)(biao)(biao)人的(de)(de)潛能(neng)。投(tou)標(biao)(biao)(biao)人實力(li)和水(shui)平(ping)差距(ju)過(guo)大，將大大降低競爭(zheng)的(de)(de)效率，資格預審通過(guo)對申請(qing)人的(de)(de)資質(zhi)、業績、技(ji)術水(shui)平(ping)、財務(wu)狀況(kuang)、人員狀況(kuang)等的(de)(de)評審，能(neng)夠發(fa)揮“過(guo)濾”的(de)(de)作用(yong)，確保(bao)投(tou)標(biao)(biao)(biao)的(de)(de)競爭(zheng)性(xing)。
二是可(ke)以有(you)效降低招投(tou)(tou)標(biao)(biao)的(de)(de)社會成本。過多的(de)(de)投(tou)(tou)標(biao)(biao)人參與投(tou)(tou)標(biao)(biao)， 累計的(de)(de)投(tou)(tou)標(biao)(biao)投(tou)(tou)入太大，而中標(biao)(biao)人只(zhi)能有(you)一(yi)個，未中標(biao)(biao)人的(de)(de)投(tou)(tou)標(biao)(biao)成本不可(ke)避(bi)免地會轉嫁到(dao)他們(men)今(jin)后投(tou)(tou)標(biao)(biao)并中標(biao)(biao)的(de)(de)工程中，必然(ran)會增大社會成本和其(qi)他投(tou)(tou)資人的(de)(de)負擔。
三是可以(yi)減少(shao)評標(biao)(biao)工(gong)作量。提高評標(biao)(biao)效(xiao)率，從而(er)提高招(zhao)投(tou)(tou)標(biao)(biao)工(gong)作的(de)(de)效(xiao)率，確保招(zhao)投(tou)(tou)標(biao)(biao)目的(de)(de)的(de)(de)順利實現。這(zhe)些(xie)作用在按照(zhao)擇優選擇原則、通過(guo)資格預審活動限制投(tou)(tou)標(biao)(biao)人數量時更為明(ming)顯。
四是資格(ge)(ge)預審能夠(gou)避免(mian)履約能力(li)不佳的企業(ye)中標，降(jiang)低履約風險。資格(ge)(ge)預審過程(cheng)減少了(le)大(da)量(liang)潛在的承(cheng)包商，將(jiang)潛在承(cheng)包商范圍縮小至那些已證明有能力(li)執行(xing)特(te)定(ding)質量(liang)標準的承(cheng)包商。經過資格(ge)(ge)預審，能夠(gou)將(jiang)資信、業(ye)績達(da)不到招標人(ren)要求(qiu)的潛在投標人(ren)排斥在投標人(ren)之(zhi)外，能夠(gou)在一定(ding)程(cheng)度(du)上預防(fang)合同(tong)簽訂后履約風險的發生。
最后，來談談實(shi)施(shi)資格(ge)預審的弊端。
雖然資格預審有(you)(you)如上有(you)(you)利之(zhi)處，但(dan)資格預審也有(you)(you)其(qi)弊端：
一是(shi)(shi)采用資(zi)(zi)(zi)格(ge)預(yu)(yu)(yu)審(shen)(shen)容易形成投(tou)(tou)標(biao)(biao)人(ren)(ren)(ren)之(zhi)間(jian)(jian)的(de)串(chuan)(chuan)標(biao)(biao)。如果不(bu)實施(shi)資(zi)(zi)(zi)格(ge)預(yu)(yu)(yu)審(shen)(shen)而是(shi)(shi)實施(shi)資(zi)(zi)(zi)格(ge)后審(shen)(shen)，在投(tou)(tou)標(biao)(biao)截止日之(zhi)前，即開標(biao)(biao)前，投(tou)(tou)標(biao)(biao)人(ren)(ren)(ren)的(de)信(xin)息(xi)是(shi)(shi)保(bao)密的(de)，相(xiang)互(hu)(hu)之(zhi)間(jian)(jian)是(shi)(shi)不(bu)知道(dao)的(de)。但是(shi)(shi)一旦實施(shi)資(zi)(zi)(zi)格(ge)預(yu)(yu)(yu)審(shen)(shen)，不(bu)管(guan)是(shi)(shi)否(fou)通過資(zi)(zi)(zi)格(ge)預(yu)(yu)(yu)審(shen)(shen)，投(tou)(tou)標(biao)(biao)人(ren)(ren)(ren)之(zhi)間(jian)(jian)均會相(xiang)互(hu)(hu)知曉(xiao)是(shi)(shi)否(fou)具有投(tou)(tou)標(biao)(biao)資(zi)(zi)(zi)格(ge)，并是(shi)(shi)否(fou)將參與下一步(bu)的(de)投(tou)(tou)標(biao)(biao)工作，使相(xiang)互(hu)(hu)之(zhi)間(jian)(jian)有了(le)(le)了(le)(le)解(jie)和知曉(xiao)，對于(yu)其串(chuan)(chuan)標(biao)(biao)，提供了(le)(le)可能。而且，正因(yin)為投(tou)(tou)標(biao)(biao)人(ren)(ren)(ren)數量經過資(zi)(zi)(zi)格(ge)預(yu)(yu)(yu)審(shen)(shen)篩選(xuan)后減(jian)少(shao)，使投(tou)(tou)標(biao)(biao)人(ren)(ren)(ren)之(zhi)間(jian)(jian)的(de)競爭性，從另一個角度來說，也(ye)減(jian)少(shao)了(le)(le)。
二是采用(yong)資(zi)(zi)格預(yu)審，延(yan)長了招(zhao)標(biao)(biao)(biao)采購的(de)時間(jian)(jian)，降低(di)了招(zhao)標(biao)(biao)(biao)采購的(de)核心價(jia)(jia)值。通常認為，招(zhao)標(biao)(biao)(biao)投標(biao)(biao)(biao)制(zhi)(zhi)度的(de)設置，最核心的(de)價(jia)(jia)值是解決(jue)價(jia)(jia)格問題(ti)。從資(zi)(zi)格預(yu)審公告的(de)發布、資(zi)(zi)格預(yu)審文件的(de)編制(zhi)(zhi)到資(zi)(zi)格評審等整個資(zi)(zi)格預(yu)審程(cheng)序的(de)完成，無(wu)(wu)疑會延(yan)長招(zhao)標(biao)(biao)(biao)投標(biao)(biao)(biao)的(de)時間(jian)(jian)。以(yi)建(jian)設施工(gong)為例(li)，許多項目(mu)因其工(gong)程(cheng)性質的(de)特(te)殊性，工(gong)期(qi)(qi)要求緊張，在竣工(gong)時間(jian)(jian)已定(ding)情(qing)形(xing)下只能壓(ya)縮(suo)施工(gong)工(gong)期(qi)(qi)，這就增加(jia)了中(zhong)標(biao)(biao)(biao)人追趕工(gong)期(qi)(qi)的(de)成本。于是，投標(biao)(biao)(biao)人會在投標(biao)(biao)(biao)報(bao)價(jia)(jia)中(zhong)增加(jia)追趕工(gong)期(qi)(qi)的(de)成本，無(wu)(wu)形(xing)中(zhong)會抬高最后的(de)中(zhong)標(biao)(biao)(biao)價(jia)(jia)，降低(di)了招(zhao)標(biao)(biao)(biao)投標(biao)(biao)(biao)制(zhi)(zhi)度的(de)核心價(jia)(jia)值。
三(san)是(shi)采用資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)預審(shen)(shen)(shen)(shen)，法(fa)律法(fa)規(gui)規(gui)定對(dui)(dui)資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)審(shen)(shen)(shen)(shen)查專(zhuan)家或資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)審(shen)(shen)(shen)(shen)查主(zhu)體的約束性(xing)較少。對(dui)(dui)于資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)審(shen)(shen)(shen)(shen)查委(wei)員(yuan)(yuan)會(hui)，《中(zhong)華(hua)人(ren)民(min)共(gong)和(he)國(guo)招(zhao)標投標法(fa)實施條例(li)》也(ye)僅(jin)對(dui)(dui)“國(guo)有(you)(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)金(jin)(jin)占(zhan)控(kong)股或者(zhe)(zhe)主(zhu)導(dao)(dao)地(di)位(wei)(wei)的依(yi)法(fa)必須進(jin)行(xing)招(zhao)標的項(xiang)目”的資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)審(shen)(shen)(shen)(shen)查委(wei)員(yuan)(yuan)會(hui)有(you)(you)(you)相應(ying)的組建要(yao)求，對(dui)(dui)于非(fei)“國(guo)有(you)(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)金(jin)(jin)占(zhan)控(kong)股或者(zhe)(zhe)主(zhu)導(dao)(dao)地(di)位(wei)(wei)的依(yi)法(fa)必須進(jin)行(xing)招(zhao)標的項(xiang)目”則沒(mei)有(you)(you)(you)要(yao)求。其(qi)第十八條規(gui)定：“資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)預審(shen)(shen)(shen)(shen)應(ying)當(dang)按照資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)預審(shen)(shen)(shen)(shen)文(wen)件載明的標準(zhun)和(he)方法(fa)進(jin)行(xing)。國(guo)有(you)(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)金(jin)(jin)占(zhan)控(kong)股或者(zhe)(zhe)主(zhu)導(dao)(dao)地(di)位(wei)(wei)的依(yi)法(fa)必須進(jin)行(xing)招(zhao)標的項(xiang)目,招(zhao)標人(ren)應(ying)當(dang)組建資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)審(shen)(shen)(shen)(shen)查委(wei)員(yuan)(yuan)會(hui)審(shen)(shen)(shen)(shen)查資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)預審(shen)(shen)(shen)(shen)申請文(wen)件。資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)審(shen)(shen)(shen)(shen)查委(wei)員(yuan)(yuan)會(hui)及其(qi)成(cheng)員(yuan)(yuan)應(ying)當(dang)遵守招(zhao)標投標法(fa)和(he)本條例(li)有(you)(you)(you)關評標委(wei)員(yuan)(yuan)會(hui)及其(qi)成(cheng)員(yuan)(yuan)的規(gui)定。”由(you)此導(dao)(dao)致的一個結果，就是(shi)有(you)(you)(you)些項(xiang)目的資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)預審(shen)(shen)(shen)(shen)審(shen)(shen)(shen)(shen)查的隨意性(xing)較大，容易(yi)侵害其(qi)他方的合(he)法(fa)權(quan)益。
正因為資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預審(shen)(shen)(shen)(shen)的(de)(de)(de)(de)弊端，《中(zhong)華人(ren)民(min)共和(he)國(guo)招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)(biao)(biao)投(tou)標(biao)(biao)(biao)(biao)法實(shi)(shi)施(shi)條例(li)》、《中(zhong)華人(ren)民(min)共和(he)國(guo)政(zheng)府采購(gou)(gou)法實(shi)(shi)施(shi)條例(li)》均(jun)沒有(you)強制(zhi)(zhi)要求(qiu)所有(you)招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)(biao)(biao)采購(gou)(gou)項目必須實(shi)(shi)施(shi)資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預審(shen)(shen)(shen)(shen)，而(er)是將資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預審(shen)(shen)(shen)(shen)的(de)(de)(de)(de)選擇權，賦予給了招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)(biao)(biao)人(ren)（采購(gou)(gou)人(ren)），以(yi)真(zhen)正落實(shi)(shi)“項目法人(ren)責任制(zhi)(zhi)”的(de)(de)(de)(de)要求(qiu)。貴州(zhou)省住房(fang)和(he)城鄉(xiang)建設廳2013年7月(yue)23日印(yin)發的(de)(de)(de)(de)《貴州(zhou)省房(fang)屋建筑和(he)市政(zheng)工(gong)程(cheng)(cheng)招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)(biao)(biao)項目勘察(cha)、設計(ji)、施(shi)工(gong)、監理資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預審(shen)(shen)(shen)(shen)文(wen)(wen)件(jian)和(he)招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)(biao)(biao)文(wen)(wen)件(jian)（標(biao)(biao)(biao)(biao)準(zhun)文(wen)(wen)本）試行規定(ding)(ding)》第四條明(ming)文(wen)(wen)規定(ding)(ding)：“施(shi)工(gong)招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)(biao)(biao)項目的(de)(de)(de)(de)工(gong)期(qi)不(bu)超過(guo)12個(ge)月(yue)（含）、技術(shu)相(xiang)對簡單、工(gong)程(cheng)(cheng)造價(jia)在800萬元(yuan)（含）以(yi)內的(de)(de)(de)(de)小型工(gong)程(cheng)(cheng)，資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)審(shen)(shen)(shen)(shen)查采用(yong)后審(shen)(shen)(shen)(shen)方式(shi)，招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)(biao)(biao)文(wen)(wen)件(jian)適用(yong)《簡明(ming)標(biao)(biao)(biao)(biao)準(zhun)施(shi)工(gong)招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)(biao)(biao)文(wen)(wen)件(jian)》，合(he)同(tong)采用(yong)總價(jia)合(he)同(tong)形式(shi)。施(shi)工(gong)工(gong)期(qi)超過(guo)12個(ge)月(yue)、工(gong)程(cheng)(cheng)造價(jia)在800萬元(yuan)以(yi)上的(de)(de)(de)(de)項目，全部使(shi)用(yong)國(guo)有(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)金(jin)投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)的(de)(de)(de)(de)，資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預審(shen)(shen)(shen)(shen)采用(yong)合(he)格(ge)(ge)(ge)制(zhi)(zhi)；部分使(shi)用(yong)國(guo)有(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)金(jin)投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)的(de)(de)(de)(de)，資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預審(shen)(shen)(shen)(shen)采用(yong)有(you)限(xian)數(shu)(shu)量制(zhi)(zhi)或合(he)格(ge)(ge)(ge)制(zhi)(zhi)。其(qi)招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)(biao)(biao)文(wen)(wen)件(jian)適用(yong)《標(biao)(biao)(biao)(biao)準(zhun)施(shi)工(gong)招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)(biao)(biao)文(wen)(wen)件(jian)》，合(he)同(tong)采用(yong)單價(jia)合(he)同(tong)形式(shi)。采用(yong)有(you)限(xian)數(shu)(shu)量制(zhi)(zhi)的(de)(de)(de)(de)，項目投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)估算(suan)價(jia)在1000萬元(yuan)以(yi)上時，預審(shen)(shen)(shen)(shen)合(he)格(ge)(ge)(ge)人(ren)數(shu)(shu)下限(xian)設為9家；1000萬元(yuan)（含）以(yi)下時，預審(shen)(shen)(shen)(shen)合(he)格(ge)(ge)(ge)人(ren)數(shu)(shu)下限(xian)設為7家。當(dang)投(tou)標(biao)(biao)(biao)(biao)報名人(ren)數(shu)(shu)或遞交資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預審(shen)(shen)(shen)(shen)申請文(wen)(wen)件(jian)人(ren)數(shu)(shu)少于或等(deng)于設定(ding)(ding)數(shu)(shu)量的(de)(de)(de)(de)，不(bu)再進行資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預審(shen)(shen)(shen)(shen)，資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)預審(shen)(shen)(shen)(shen)改為資(zi)(zi)(zi)(zi)格(ge)(ge)(ge)后審(shen)(shen)(shen)(shen)。”
建議：針對不同的項目及采購方式確定是否資格預審
PPP項(xiang)目(mu)相互之(zhi)間具有(you)重(zhong)大的區(qu)別。2014年5月18日(ri)，國家發(fa)展和(he)改革委員會推出了首批(pi)80個(ge)鼓(gu)勵社會資本參與建設營(ying)運的示范項(xiang)目(mu)，涵蓋了鐵路(lu)、公路(lu)、港口等(deng)交(jiao)通(tong)基(ji)(ji)礎設施，新一(yi)(yi)代信息基(ji)(ji)礎設施，重(zhong)大水電(dian)、風電(dian)、光伏發(fa)電(dian)等(deng)清潔能(neng)源工(gong)程(cheng)，油氣管網及儲氣設施，現(xian)代煤化(hua)(hua)工(gong)和(he)石化(hua)(hua)產業基(ji)(ji)地(di)等(deng)方面，每一(yi)(yi)個(ge)項(xiang)目(mu)之(zhi)間，均有(you)著重(zhong)大區(qu)別。
2014年(nian)11月30日，財政部發布的(de)《財政部關(guan)于(yu)政府和社會資本合(he)作示(shi)范項目實施有關(guan)問(wen)題的(de)通(tong)知》（財金〔2014〕112號）中的(de)30個PPP示(shi)范項目，涵蓋了新(xin)能源汽車、供暖、地下綜(zong)合(he)管廊、污水處理、供水、軌道交通(tong)、垃圾處理、醫療(liao)、環境綜(zong)合(he)治理、交通(tong)、體(ti)育(yu)等領域，范圍(wei)之廣，區別之大(da)，不能不具體(ti)問(wen)題具體(ti)分析(xi)，具體(ti)情況具體(ti)對待(dai)。
而且，《國家(jia)發改委關于開展政府和社會資(zi)本合作(zuo)(zuo)的指(zhi)導意見》（發改投資(zi)〔2014〕2724號）明確指(zhi)出：“PPP模式(shi)主要(yao)適用于政府負有(you)提供(gong)責任又適宜市場化運作(zuo)(zuo)的公(gong)共服務、基礎設(she)施類(lei)項目。燃氣、供(gong)電、供(gong)水、供(gong)熱、污水及垃圾處理等(deng)市政設(she)施，公(gong)路(lu)、鐵路(lu)、機場、城市軌道交(jiao)通(tong)等(deng)交(jiao)通(tong)設(she)施，醫(yi)療、旅游、教(jiao)育培訓、健(jian)康養(yang)老等(deng)公(gong)共服務項目，以及水利(li)、資(zi)源環境和生態保(bao)護等(deng)項目均(jun)可推行PPP模式(shi)。”各(ge)類(lei)PPP項目之間(jian)，性質不同，領域不同，強制要(yao)求一刀切均(jun)實施資(zi)格預審(shen)，可能(neng)有(you)悖其具體特(te)點，值得探討。
同時(shi)，PPP項目(mu)采(cai)(cai)購(gou)方(fang)式眾多，需(xu)(xu)要區(qu)別對待(dai)。根據《政府(fu)和(he)(he)社(she)會資本(ben)合(he)作模式操(cao)作指南（試行）》第十一(yi)條的規定：“采(cai)(cai)購(gou)方(fang)式選(xuan)擇。項目(mu)采(cai)(cai)購(gou)應根據《中(zhong)華(hua)人民共和(he)(he)國政府(fu)采(cai)(cai)購(gou)法》及相(xiang)關規章制度執行，采(cai)(cai)購(gou)方(fang)式包括公開(kai)招(zhao)標(biao)(biao)、競爭性談(tan)判、邀請招(zhao)標(biao)(biao)、競爭性磋(cuo)(cuo)商(shang)和(he)(he)單(dan)一(yi)來(lai)源(yuan)采(cai)(cai)購(gou)。項目(mu)實施機構(gou)應根據項目(mu)采(cai)(cai)購(gou)需(xu)(xu)求特點，依(yi)法選(xuan)擇適當(dang)采(cai)(cai)購(gou)方(fang)式。公開(kai)招(zhao)標(biao)(biao)主要適用于核心邊(bian)界條件和(he)(he)技術(shu)經(jing)濟參數明(ming)確、完整、符合(he)國家法律法規和(he)(he)政府(fu)采(cai)(cai)購(gou)政策，且采(cai)(cai)購(gou)中(zhong)不(bu)作更改的項目(mu)。”因此，PPP項目(mu)采(cai)(cai)購(gou)方(fang)式目(mu)前(qian)至少有公開(kai)招(zhao)標(biao)(biao)、競爭性談(tan)判、邀請招(zhao)標(biao)(biao)、競爭性磋(cuo)(cuo)商(shang)和(he)(he)單(dan)一(yi)來(lai)源(yuan)采(cai)(cai)購(gou)5種采(cai)(cai)購(gou)方(fang)式。
在這5種采購(gou)方式之中，除了《政(zheng)府采購(gou)貨物和服務(wu)招(zhao)(zhao)標(biao)投標(biao)管理(li)辦(ban)法(fa)(fa)》明確(que)規定(ding)以邀請招(zhao)(zhao)標(biao)的(de)方式采購(gou)貨物和服務(wu)需要(yao)實(shi)施資(zi)格(ge)預審外，其他4種方式，對資(zi)格(ge)審查(cha)均無強制(zhi)性要(yao)求(qiu)。在財(cai)(cai)政(zheng)部(bu)(bu)國庫司(si)、財(cai)(cai)政(zheng)部(bu)(bu)條(tiao)法(fa)(fa)司(si)、財(cai)(cai)政(zheng)部(bu)(bu)政(zheng)府采購(gou)管理(li)辦(ban)公(gong)室(shi)、國務(wu)院法(fa)(fa)制(zhi)辦(ban)公(gong)室(shi)財(cai)(cai)金司(si)聯合編著的(de)《中華人(ren)(ren)民共(gong)和國政(zheng)府采購(gou)法(fa)(fa)實(shi)施條(tiao)例釋義(yi)》一(yi)書中寫(xie)明，單一(yi)來源(yuan)采購(gou)項(xiang)目，是不(bu)需要(yao)資(zi)格(ge)預審的(de)。因(yin)此，至少公(gong)開招(zhao)(zhao)標(biao)、競爭(zheng)性磋商、競爭(zheng)性談判，是否必(bi)須(xu)強制(zhi)實(shi)施資(zi)格(ge)預審，法(fa)(fa)有授(shou)權(quan)，授(shou)給了招(zhao)(zhao)標(biao)人(ren)(ren)（采購(gou)人(ren)(ren)）自(zi)行根(gen)據項(xiang)目的(de)具體特點(dian)決定(ding)。
雖(sui)然《政府(fu)和(he)社(she)(she)會(hui)資本(ben)合作項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)政府(fu)采(cai)購(gou)管(guan)理辦法(fa)》明文規定(ding)(ding)所(suo)有的PPP項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)采(cai)購(gou)必須實施(shi)資格(ge)預審，但是在現實面前(qian)，有些PPP項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)并未(wei)嚴格(ge)按(an)照《政府(fu)和(he)社(she)(she)會(hui)資本(ben)合作項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)政府(fu)采(cai)購(gou)管(guan)理辦法(fa)》的規定(ding)(ding)實施(shi)資格(ge)預審。從前(qian)文的分析不難看出，不管(guan)是從上位(wei)法(fa)的規定(ding)(ding)來看，還是從相關的立法(fa)意圖以(yi)及實施(shi)資格(ge)預審的利弊，甚至PPP項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)的復雜性(xing)(xing)、重(zhong)大差異性(xing)(xing)、采(cai)購(gou)方式眾多(duo)性(xing)(xing)來看，都應當(dang)具體(ti)(ti)事宜具體(ti)(ti)分析，具體(ti)(ti)情況具體(ti)(ti)對(dui)待，將PPP項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)采(cai)購(gou)是否實施(shi)資格(ge)預審，交(jiao)給招標人(ren)（采(cai)購(gou)人(ren)）來綜合考(kao)量決定(ding)(ding)，以(yi)便(bian)真正(zheng)落實“項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)法(fa)人(ren)責任制”。（中(zhong)國建設報）
